面对当前实际生育水平低于政策生育水平以及长期低生育会带来极其严重社会风险的典型事实，为构建生育友好型社会和完善生育支持体系，生育保险成为重要抓手。2019年3月6日，国务院办公厅印发《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的主要政策。基于此，我们有必要梳理下中国历史上的生育保险，这有助于在生育友好型社会下明晰新时期生育保险的工作重点。

一、生育保险的演进

     社会生育保险是国家通过立法在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时，由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保障制度，其包括生育津贴和生育医疗待遇。生育医疗费用包括生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费，以及由生育引起的疾病治疗费用；生育津贴通常按照本企业上年度职工月平均工资计发，平均工资除以30天，然后乘以产假天数。参保人群为与用人单位建立劳动关系的职工（包括男职工），单位按照国家规定缴纳生育保险费，缴费比例在0.7-1%之间。
       中国的生育保险制度在建国初期就已建立，根据《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年政财申字11号命令）规定：覆盖对象为雇用工人和职员人数在一百人以上工厂、矿场与义务管理机关。在基金管理上，职工工资3%提留，采用社会统筹30%和企业留存70%相结合的基金管理方式；在内涵上，生育休假56天，产假期间工资照发；生育补助覆盖女职工和男职工配偶，且多生育多发补助，女工怀孕、检查以及分娩费用由企业负担。在1960年代初和1970年代末，经济形式变为计划经济，生育保险出现一定调整，根据1969财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》的规定：生育保险国家统筹消失，改为完全由企业支付和只覆盖女职工。

       1970年代末以后，中国又开始走向市场经济。1988年国务院颁布《女职工劳动保护规定》，把产假从56天延长到90天，同时开始尝试统筹和男女双方单位企业共同分担生育保险费用，直到1994年劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，全国有了统一的生育保险基金统筹办法。办法规定：企业按不超过工资总额1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构交纳生育保险费，生育保险基金支付项目包括生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费，其中，生育津贴按本企业上年度职工月平均工资计发。

     2012年人社部《生育保险办法（征求意见稿）》规定：生育保险不再限于户籍，单位不缴纳生育险，须出生育费；2016年各地贯彻国务院精神，持续降低生育保险缴费比例；2017年1月国务院办公厅印发了《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》（国办发〔2017〕6号），组织12个城市开展生育保险和职工基本医疗保险（以下简称“两项保险”）合并实施试点。2018年6月，两会期间《深化党和国家机构改革方案》对征管制度做了大的调整，明确提出“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。
      整体上，生育保险依然存在一些问题，譬如覆盖面比较低，各区域在收支、缴费率以及待遇上差别较大，社会统筹和社会化管理进程缓慢，城乡居民没有生育保险等。

二、两险合并的意义

     配合国务院结构改革需要：为推动实施健康中国战略，积极应对人口老龄化，2018年3月十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，在原来卫计委基础上组建了中华人民共和国国家卫生健康委员会，这势必要求生育保险和医疗保险在基金参保、征缴、管理、经办以及其他服务上的一致，提高管理综合效率，降低分开运行成本。
       更好地开展生育支持工作：过去社会生育保险主要仅针对城镇职工，多数广大城乡居民没有生育保险；与此同时中国有城镇居民医疗保险和农村居民的合作医疗，相比生育保险，医疗保险征缴体制完善，覆盖面更广，考虑生育保险中的产假、津贴以及生育补贴等是重要的生育支持手段，如果两者合并，统一参保登记和征缴，有助于构建生育友好型社会性。
       实现两险间的联动和共济：过去生育保险和医疗保险分开运行，考虑到两险在覆盖人群和参保率上存在很大差别，尤其生育保险覆盖人窄，参保率相对低，如果两险合并，有助于实现两者的联动，提高覆盖人群和参保率；分开运行下医疗保险有结余不能去共济生育保险，医疗保险有赤字不能用生育保险去调剂，引致社会保险之间不能实现共济功能。

三、新时期工作重点

      考虑到生育保险是未来生育友好社会建设的政策抓手，由于生育保险中生育医疗费用相对固定且占总生育成本较小，故生育期间的产假和津贴应是当前生育保险的着力点。
       考虑到育儿是一个长期费时费财的过程且非生育期间的医疗费用占总育儿成本的比例较小，尤其影响生育决策的0-3岁时期的生育支持较少。为促进生育，生育保险可以扩充下保障内涵和覆盖范围，延伸其保障的时间链，提升其保障水平，可能会更有助于社会生育。
       考虑到历史上城乡居民生育保险几乎是一片空白，今后城乡居民生育保险的征收和待遇发放办法应是认真思考的内容。

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