我国自上世纪70年代开始实施的计划生育政策，在放缓人口增速，控制人口总量，缓解人口和资源的矛盾关系方面发挥了显著的作用。

　　随着计划生育政策的施行，近年来我国的人口结构发生了巨大的变化，人口结构失衡、出生率低、人口老龄化严重、男女比例失调等问题逐步显现并日益严重。为解决人口问题、促进人口结构健康发展，我国从2014年开始实施单独二孩政策，并于2016年1月1日起实施全面放开二孩政策，释放生育需求。

　　目前“全面二孩”政策已实施五年，我国的生育水平和出生人口并没有得到想象中的提升。从官方公开的数据来看，只有2016年的出生人口数量达到高峰1786万人，2018年便出现明显回落，2019年出生人口仅为1465万人。随着时间的推移，当历史积累的二孩生育意愿释放完成后，如生育政策维持现有水平不进一步改变，未来出生人口较大可能将呈现继续下降趋势。

　　而人口问题从区域来看，相对于一二线城市，中小型城市应当获得更多关注。北京、上海、广州、深圳等一线城市及一些省会城市，由于发达的经济条件、便捷的区位优势、优质的教育医疗资源和更为丰富的就业机会，即使城市人口生育意愿不高，也能保证劳动人口的净流入。相比之下，一些规模较小的城市，其本身不具备“引流”优势，加之两孩政策生育意愿逐渐释放完成，未来面临的劳动力缺乏、人口结构失衡、养老等问题将更为严峻，可以说是否具有人口红利将成为制约一座城市发展的重要因素。

　　以安徽省铜陵市为例。铜陵市是皖中南一座小城，总人口数170万左右。过去几十年来该市的“独生子女”政策落实工作一直做得较好，计生考核在省内始终居于前列。二孩政策放开后，由于育龄人口（上世纪70年代末至90年代初生人）本身独生子女居多，出生人口增长明显不及省内其他地市。2016年至2020年公历年度全市出生人口依次为19094人、18685人、16155人、14524人、11417人，能明显地看出五年来出生人口呈递减趋势。从全市统计年报来看，自2016年以来全市总人口数也呈缓慢下降趋势。

　　而铜陵市作为长三角区域城市，其城市基础扎实，基本公共服务能力较强，教育、卫生资源相对富裕。加之中小城市竞争压力相对较小、生活成本偏低，育龄人口的生育意愿较一二线城市相对强烈，一些已育有两孩的家庭却囿于生育政策限制无法生育三孩。在生育意愿普遍偏低的当下，两孩家庭生育“三孩”的意愿应该得到重视与保护。

　　鉴于人口变化是一个相对长期的过程，在不育、少育和多育等生育意愿多样化并存的情况下，平均化的生育政策已不能实现人口的健康发展，需要提早关注和及时调整生育政策。

　　为此建议国家卫健委：

　　一、开展全面放开生育试点工作。从城市规模层面关注人口问题，尽早研究全面或者有条件地放开生育的可能性，在全国选取部分如安徽省铜陵市这样经济社会发展尚可、出生人口和总人口数逐年递减的中小城市进行放开生育政策试点，取消超生处罚等惩罚性政策，保护、培育生育“三孩”意愿，进一步释放育龄人口的生育潜能，促进人口均衡发展，及时总结试点经验探索推广。

　　二、构建鼓励生育的配套政策体系。探索建立从怀孕到学历教育结束的全面鼓励生育政策体系，包括孕期保健补助、分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣、延长男性职工陪产假等，降低养育成本，取消超生考核一票否决制，构建生育友好型社会。

　　三、建立多层面的养育服务体系。由国家层面制定0到3岁幼儿托养标准，支持地方加强育儿服务能力建设，规范管理幼儿托养机构，培养专业保育员，通过有效地缓解养育压力来进一步鼓励生育，提升生育养育水平。

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